（2019）苏06行终186号

江苏省南通市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）苏06行终186号

上诉人（原审原告）南通鑫老大牧业有限公司，住所地如东县。

法定代表人吴国贤，总经理。

委托代理人王粟，北京大成（南通）律师事务所律师。

委托代理人卜凡，北京大成（南通）律师事务所实习律师。

被上诉人（原审被告）南通市生态环境局，住所地南通市崇川区。

法定代表人孙立新，局长。

委托代理人姚丽华，南通市如东生态环境局法宣科科长。

委托代理人张捷，江苏南黄海律师事务所律师。

上诉人南通鑫老大牧业有限公司（以下简称鑫老大公司）因环保行政处罚一案，不服如皋市人民法院（2018）苏0682行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年5月13日公开开庭审理了本案，上诉人鑫老大公司的法定代表人吴国贤、委托代理人王粟、卜凡，被上诉人南通市生态环境局的委托代理人姚丽华、张捷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明，鑫老大公司成立于2011年7月27日，住所地如东县马塘镇王渡村××组，公司类型为有限责任公司，经营范围为山羊养殖、销售（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2016年12月，鑫老大公司将羊舍改为猪舍，并于2017年3月开始进行生猪养殖，同年8月24日补办生猪养殖场建设项目环境影响登记备案手续。

2018年3月28日，原如东县环境保护局（以下简称原如东环保局）至鑫老大公司进行现场检查，并制作现场检查笔录，鑫老大公司法定代表人吴国贤在现场检查笔录上签字。现场检查时发现，水泥明渠内及围墙外排水沟内存有猪粪便，在开启猪舍刮粪板设施后，执法人员分别在最东一栋猪舍南端水泥明渠内、中间一栋猪舍南端水泥明渠内以及围墙南农田排水沟（由东向西第二个排污管下）分别采取水样一份。同日，原如东环保局对吴国贤、徐留根进行了调查，如东县公安局对徐玉才进行了调查。3月29日，如东县公安局对徐留根进行了调查。同日，如东县环境监测站出具（2018）环监（水）字第（085）号监测报告，检测结论为最东一栋猪舍南端水泥明渠内所取水样的化学需氧量浓度为68800mg/L,氨氮浓度为322mg/L，总磷浓度为1100mg/L；中间一栋猪舍南端水泥明渠内所取水样的化学需氧量浓度为30100mg/L，氨氮浓度为83.8mg/L，总磷浓度为223mg/L；围墙南农田排水沟（由东向西第二个排污管下）内所取水样的化学需氧量浓度为61500mg/L，氨氮浓度为108mg/L，总磷浓度为947mg/L。当日，原如东环保局决定对鑫老大公司涉嫌环境保护违法行为立案查处，并作出东环罚停产告字〔2018〕6号《责令停产整治、行政处罚事先（听证）告知书》、东环责改字〔2018〕7号《责令改正违法行为决定书》，告知书载明了拟作出行政处罚的事实和理由、依据及依法享有陈述申辩、听证的权利，并于次日送达鑫老大公司。鑫老大公司于2018年3月31日向原如东环保局提交听证申请，原如东环保局于2018年4月19日组织听证。5月31日，原如东环保局作出东环罚停产字〔2018〕4号《责令停产整治、行政处罚决定书》（以下简称处罚决定），并于当日送达鑫老大公司。

处罚决定认定，鑫老大公司养殖场内分东西两侧进行养殖，东侧养殖区内建有四间猪舍、一间异味发酵床、一间饲料间以及办公区，猪舍从东向西、从南向北依次编号为1至4号，猪舍内目前存栏母猪约60头、苗猪约50头、壮猪约860头，异味发酵床建有1800平方米（目前1200平方米的异味发酵床已投入使用）。各猪舍地面下方均建有约25平方米的蓄粪池、蓄粪池上方盖有格栅板，猪舍四周外侧建有水泥明渠，1号、2号猪舍北侧过道下方地面建有约315立方米的蓄粪池，发酵床中间建有约228立方米的蓄粪池。猪舍地面下方的蓄粪池内安装有刮粪板，通过刮粪板将养殖粪便从猪舍地面下方的蓄粪池排至过道下方的蓄粪池内，用水泵将过道下方的蓄粪池内的养殖粪便打至发酵床内处置。猪舍外墙底部有排口与明渠相通，排口用泥土进行封堵，刮粪板运行时有猪尿液冲散泥土、通过猪舍外墙底部排口排至明渠内，明渠南侧开有一个排口，排口通过塑料和水泥涵洞向南延伸至猪舍外南侧的一条东西走向的农田排水沟内，养殖臭气通过敞开的门窗和猪舍南侧建设的排风扇直排外环境，猪舍四周气味明显。处罚决定认为，鑫老大公司利用违法的排污口、渗坑等逃避监管的方式超标排放猪粪液污染物的行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第四款和《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条之规定，鑫老大公司未采取措施防止排放恶臭气体的行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第七十五条之规定，对第一个违法行为，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第三项和《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第二条、第六条第一项之规定，决定责令鑫老大公司停产整治，处罚款人民币二十四万元，对第二个违法行为，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十七条第八项之规定，决定责令鑫老大公司改正违法行为，立即采取措施防止恶臭气体的排放，处罚款人民币四万元，对两个违法行为合并处罚：1.责令鑫老大公司停产整治；2.责令鑫老大公司改正违法行为，立即采取措施防止恶臭气体的排放；3.处罚款人民币二十八万元整。

鑫老大公司不服，于2018年8月2日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销原如东环保局作出的处罚决定。

一审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第二款之规定，县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。原如东环保局有对违反环境保护法律法规违法行为进行查处的职责。

首先，被诉处罚决定认定事实清楚，证据确凿。原如东环保局于2018年3月28日对鑫老大公司进行检查时，东区猪舍下的蓄粪池满溢后通过刮粪设施滑轮所在的洞口流入猪舍南端的水泥明渠，并通过该水泥明渠上的数个外排洞口排入南围墙外的排水沟。鑫老大公司养殖场的养殖臭气通过敞开的门窗及排风扇直排外环境，原如东环保局所作现场检查（勘察）笔录、现场照片、如东县公安局对徐留根及徐玉才所作的询问笔录以及如东县环境监测站所作的监测报告，足以证明被诉行政处罚认定的违法事实确实存在。

其次，被诉行政处罚决定认定被处罚主体正确。鑫老大公司于2016年12月将羊舍改为猪舍，2017年4月开始新建猪舍及发酵床，徐留根租用鑫老大公司的猪舍，向鑫老大公司支付了猪粪便的处理费用，鑫老大公司即负有依法处置猪粪便的义务。鑫老大公司以单位名义办理了建设项目环境影响备案手续，就应当在生产经营过程中接受环境保护主管部门的监管，出现违反环保法律法规的情形，环境保护主管部门有权对其进行处罚。

再次，被诉行政处罚决定适用法律正确。《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第四款规定，严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物。《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定，禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。鑫老大公司的行为符合上述不正常运行水污染防治设施导致污染物违法排放的情形。对于本案是否应当适用《畜禽规模养殖污染防治条例》的问题，一审法院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十条规定，从事畜禽养殖活动或者畜禽废弃物处理活动，未采取有效措施，导致畜禽废弃物渗出、泄露的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施消除污染，并依照《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的有关规定予以处罚。原如东环保局适用《中华人民共和国水污染防治法》处理本案与《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定并不冲突。《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的。原如东县环保局据此对鑫老大公司作出要求停产整治并罚款人民币24万元的行政处罚符合法律规定。《中华人民共和国大气污染防治法》第七十五条规定，畜禽养殖场、养殖小区应当及时对污水、畜禽粪便和尸体等进行收集、贮存、清运和无害化处理，防止排放恶臭气体；第一百一十七条规定，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护等主管部门按照职责责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停工整治或者停业整治：……（八）未采取措施防止排放恶臭气体的。原如东环保局根据上述规定责令鑫老大公司改正违法行为，立即采取措施防止恶臭气体的排放并处罚款四万元并无不当。考虑鑫老大公司实施了两个违法行为，原如东环保局合并予以处罚，不属一事二罚。

最后，被诉行政处罚决定程序合法。原如东环保局于2018年3月28日发现鑫老大公司的违法行为后，于3月30日向鑫老大公司送达了《行政处罚事先（听证）告知书》，告知其拟作出处罚的事实和依据，以及相应的陈述申辩和听证权利。原如东环保局根据鑫老大公司的申请于4月19日组织听证，于同年5月31日作出被诉行政处罚决定并向鑫老大公司送达，处罚程序符合法律规定。

综上，原如东环保局所作被诉行政处罚决定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回鑫老大公司的诉讼请求。

鑫老大公司不服提起上诉称，1.上诉人并非适格的被处罚主体。行政行为违法的责任应由违法行为实施人承担，上诉人虽然与徐留根在租赁合同中对养殖排污处理进行了约定，但即使上诉人未按约定履行合同义务，依法应承担的是违约责任，而不是污染环境的行政责任。2.被诉处罚决定认定上诉人实施了利用违法设置的排污口、渗坑等逃避监管的方式超标排放污染物以及未采取措施防止恶臭气体排放缺乏事实依据，所作处罚决定认定事实不清。3、被诉处罚决定适用法律错误。案涉排污行为系因猪粪满溢造成的泄漏，与故意逃避监管实施偷排行为显然不同。被诉处罚决定适用《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》对上诉人进行处罚明显不当。在上诉人已经采取措施防止恶臭气体排放的情况下，被诉处罚决定适用《中华人民共和国大气污染防治法》第七十五条规定亦属适用法律错误。4、被诉处罚决定违反了“一事不二罚”的基本原则。上诉人因猪场内蓄粪池满溢同时造成了污染物泄漏和直接排放恶臭气体的两个后果，被诉处罚决定据此认定上诉人实施了两个违法行为并分别予以处罚有违法律规定。请求撤销一审判决，依法改判。

被上诉人南通市生态环境局辩称，被上诉人具有对案涉违法行为进行查处的法定职责，被上诉人根据现场执法检查情况以及对相关调查笔录认定上诉人实施了两个违法行为事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确。请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院另查明，2017年11月，上诉人与案外人徐留根签订《猪场租用合同》，将部分猪场交由徐留根进行生猪养殖，并约定由徐留根向上诉人支付相应的排污处理费用。

还查明，因职权调整，原如东县范围内环保案件的查处职权划归南通市生态环境局行使。

本院认为，根据双方当事人的诉辩意见及一审判决的基本内容，本案的争议焦点有以下四个方面：一是被诉处罚决定以上诉人作为被处罚主体是否适当；二是被诉处罚决定认定上诉人实施了利用违法的排污口、渗坑等逃避监管的方式超标排放猪粪液污染物的行为以及未采取措施防止排放恶臭气体依据是否充分；三是被诉处罚决定适用《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第四款、《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条、《中华人民共和国大气污染防治法》第七十五条对上诉人予以处罚适用法律是否准确，处罚是否适当；四是被诉处罚决定是否有违一事不再罚的原则。

关于第一个争议焦点。《中华人民共和国环境保护法》第六条第三款规定，企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。本案中，上诉人系从事养殖经营的企业法人，虽然其营业执照中的经营范围为山羊养殖、销售，但上诉人于2016年即将羊舍改为猪舍，于2017年开始进行生猪养殖，并办理了生猪养殖场建设项目环境影响备案手续。在该备案手续中，上诉人确定了生猪养殖场的建设内容、养殖规模，并对废气、废水、固废等主要影响环境的污染物分别制定了相应的环保措施。上诉人应当对其因生猪养殖违反环保法律规范的行为承担相应的法律责任。上诉人将部分养殖场地租赁给徐留根经营的行为并不表明其环保责任一并转移，更何况在上诉人与徐留根的租赁协议中也明确约定生猪养殖的排污由上诉人负责处理，上诉人也收取了相关污染治理费用。上诉人以养殖场地出租后即不承担环境污染责任的理由不能成立，被诉处罚决定以上诉人作为被处罚主体适当。

关于第二个争议焦点。首先，对利用违法的排污口、渗坑等逃避监管的方式超标排放猪粪液污染物行为的认定问题。《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定，禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。环境保护部环函[2008]308号将“在雨污管道分离后利用雨水管道排放废水”作为“采取其他规避监管的方式排放水污染物”的行为之一。本案中，上诉人法定代表人吴国贤在调查笔录中陈述，在异味发酵床投入使用前，有部分猪粪来不及处理排放至排水沟内。此外，在此次执法检查前，有猪粪从刮粪板流出，排到丰产沟数日后才进行封堵。徐留根在调查笔录中也有类似的陈述。结合被上诉人在现场所作的检查记录及取样鉴定结论，足以认定上诉人实施了利用雨水管道排放废水的行为，被诉处罚决定认定上诉人以逃避监管方式超标排放猪粪液污染物事实依据充分。一审法院所作案涉违法行为系不正常运行水污染防治设施导致污染物违法排放的定性有误，本院予以纠正。其次，对未采取措施防止排放恶臭气体的行为认定。《畜禽养殖业污染防治技术政策》规定，规模化畜禽养殖场（小区）应加强恶臭气体净化处理并覆盖所有恶臭发生源，排放的气体应符合国家或地方恶臭污染物排放标准。畜禽养殖场应当采取场所密闭、喷洒除臭剂、建设绿化隔离带、及时清理畜禽养殖废弃物等手段减少恶臭气体的污染。《中华人民共和国大气污染防治法》第七十五条规定，畜禽养殖场、养殖小区应当及时对污水、畜禽粪便和尸体等进行收集、贮存、清运和无害化处理，防止排放恶臭气体。本案中，被上诉人在向上诉人法定代表人吴国贤调查时，吴国贤陈述养殖臭气通过敞开的门窗和猪舍南侧建设的排风扇直排外环境，该陈述与被上诉人在现场拍摄形成的照片亦相互印证，足以证明被上诉人未采取措施防止排放恶臭气体。上诉人提出的应当通过对排放气体特定指标的含量测定方能认定养殖场排放的属于恶臭气体的问题，本院认为，被诉处罚决定认定的是上诉人实施未采取措施防止排放恶臭气体的违法行为，而非认定上诉人排放的恶臭气体超过正常排放标准。被上诉人未对排放气体进行检测并不影响对案涉违法行为的认定，排放气体超标的违法行为与案涉违法行为系不同的违法行为，应由不同的法律规定调整。对于上诉人提出的《建设项目环境影响登记表》《猪场整改措施及情况》仅是反映案涉养殖场在投入生产前拟采取的环保措施以及在现场检查后上诉人所进行的整改，不能以此否定被上诉人调取证据的效力。综上，被诉处罚决定认定上诉人实施了两个违法行为事实依据充分，本院应予支持。

关于第三个争议焦点。上诉人主要认为，即使上诉人排污行为违法也应适用《畜禽规模养殖污染防治条例》的相关规定进行处罚。对此，一审法院已经进行了充分的阐述，本院不再赘述。需要强调的是，《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十条将未采取有效措施导致畜禽养殖废弃物渗出、泄漏的情形指引适用《中华人民共和国水污染防治法》的相关规定进行处罚，体现了保护水生态、防止水污染的环保立法目的。被上诉人根据《畜禽规模养殖污染防治条例》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》的规定对上诉人予以处罚适用法律正确。鉴于上诉人在本案处罚决定前积极进行整改，被诉处罚决定在法定处罚幅度内予以从轻处罚，所作处罚决定量罚适当。

关于第四个争议焦点。如前所述，本案上诉人实施了利用雨水管道排放废水及未采取措施防止养殖场恶臭气体排放的两个违法行为，被上诉人根据查明的事实分别对两个违法行为适用法律进行量罚，并在同一份处罚决定中合并进行处罚并无不当。上诉人提出的养殖场恶臭气体的排放是其向外环境排放污染物所造成的必然后果，并以此主张不应二次处罚的主张不能成立，本院不予采信。

综上，被上诉人所作处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审法院经审理后所作驳回上诉人诉请的判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人南通鑫老大牧业有限公司负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　刘羽梅

审 判 员　刘海燕

审 判 员　鲍　蕊

二〇一九年六月十二日

法官助理　金保阳

书 记 员　胡秀梅

附：本判决适用的相关法律依据

《中华人民共和国行政诉讼法》

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；